Pięć lat temu - 12 grudnia 2015 roku - padły niemal rytualne, ale wcale nie oczywiste słowa "nie widząc sprzeciwu.... Porozumienie paryskiej zostaje przyjęte". W ten sposób ustanowiono największe w historii porozumienie klimatyczne, łączące wszystkie kraje świata. Skala porozumienia jest adekwatna do wyzwania - kryzysy klimatyczny zagraża miliardom ludzi i globalnej cywilizacji.
Czy Porozumienie ze szczytu COP21 spełnia swoje zadanie? Na czym polega i jak trudne było jego przyjęcie? Między innymi o tym mówi w rozmowie z Gazeta.pl Lidia Wojtal - ekspertka think tanku Agora Energiewende, była polska negocjatorka klimatyczna, która uczestniczyła m.in. w negocjacjach w Paryżu.
Patryk Strzałkowski: Porozumienie paryskie, nazywane też porozumieniem klimatycznym, obchodzi swoje piąte urodziny. Zacznijmy od tego, jak - i czy - to porozumienie działa?
Lidia Wojtal: Podstawą porozumienia są trzy cele. Redukcja emisji gazów cieplarnianych tak, by ograniczyć ocieplenie poniżej 2 stopni Celsjusza z dążeniem do ograniczenia tego wzrostu do 1,5 stopnia. Cele redukcji muszą być regularnie zwiększane. Drugi cel to - często pomijany - cel adaptacji do zmian klimatu, które już dziś się dzieją i będą się już tylko nasilać. My, jako państwo rozwinięte, mamy środki na tę adaptację, ale to niekoniecznie jest prawda dla wszystkich państw - zwłaszcza, że te najmniej rozwinięte są często także najbardziej narażone na skutki zmian klimatu. One powinny dostawać pomoc w tym zakresie i tu mówimy o trzecim celu, czyli finansowaniu klimatycznym. Dotyczy on zarówno pomocy finansowej, jak i przekierowania środków finansowych na inwestycje obniżające emisje.
W ciągu tych pięciu lat kwestia klimatu idzie dobrą stronę?
Wydarzyło się dużo dobrych rzeczy. Mamy deklarację neutralności klimatycznej Unii Europejskiej, ale też Chin. Stany Zjednoczone wracają po wyborach na ścieżkę zielonego rozwoju, a wraz z nimi wróci najpewniej reszta świata.
Jednak od czasu zawarcia Porozumienia paryskiego - a także wszystkich wcześniejszych, jak Protokół z Kioto - emisje gazów cieplarnianych wciąż rosną.
To jest fakt, a z faktami ciężko się kłócić. Ale częścią tego faktu jest to, że emisje rosną tam, gdzie do tej pory zobowiązań nie było - a większość państw świata nie miała ich aż do 2015 roku - czyli przyjęcia Porozumienia paryskiego. Natomiast cele zgłoszone w ramach tego porozumienia zaczną formalnie obowiązywać od 2021 r. Z drugiej strony należy podkreślić to, że tam gdzie te zobowiązania były, a więc w ograniczonej liczbie państw objętych celami Protokołu z Kioto, cele redukcji udało się zrealizować.
Czyli jest nadzieja, że to porozumienie będzie działać.
Jakbyśmy nie mieli nadziei, że będzie działać, to można tylko usiąść i płakać. A tym, co musimy robić, jest pchanie do przodu dotychczasowych uzgodnień. I mieć nadzieję, że państwa będą się wzajemnie motywować do zwiększania celów, aby były wystarczające do zepchnięcia nas ze ścieżki w kierunku 3-4 stopni ocieplenia na ścieżkę do 1,5-2 stopni. To możemy i musimy robić, aby przyszłe pokolenia nie musiały żyć w świecie, który zepsuliśmy i którego nie naprawiliśmy, bo - przyznajmy sobie szczerze - nam się nie chciało.
Cele porozumienia są takie same dla wszystkich?
W kwestii realizacji celów jest podział na państwa rozwinięte i rozwijające, co wynika z konwencji klimatycznej z 1992 roku. W ramach Porozumienia paryskiego obowiązek przedkładania nowych celów ograniczenia emisji gazów cieplarnianych obowiązuje wszystkich. Z tym, że państwa rozwinięte zobowiązały się do pogłębiania i ostatecznie wyzerowania swoich emisji w 2050 r. Co zaś tyczy się reszty to to, jakie są te cele, różni się w zależności od tego, za jak bardzo rozwinięte uważa się dane państwo. Niektóre poprzeczkę postawiły od początku wysoko, a niektóre dość nisko. Chiny, często w Polsce przywoływane, zadeklarowały rozpoczęcie redukowania emisji po 2030 roku. Na to pozwala Porozumienie paryskie, zgodnie z którym szczyt emisji w krajach rozwijających się może nastąpić później, niż w rozwiniętych.
Ale aktualizować swoje cele muszą wszystkie strony porozumienia?
Tak. Cele powinny być aktualizowane co pięć lat. Nie mogą być mniejsze od poprzednich i co do zasady jest to interpretowane tak, że muszą być większe - choć teoretycznie mogłyby zostać na takim samym poziomie. No ale nie o to chodzi w ochronie klimatu.
Teraz mija właśnie pierwsze pięć lat, czyli teraz kraje muszą składać nowe cele. Co poza tym dzieje się w ramach porozumienia?
Jest kilka kwestii technicznych, które nie zostały dograne na szczycie w Katowicach. Tam przyjęto tzw. rulebook. Można to porównać do rozporządzeń do ustawy - ustawą było porozumienie, a w Katowicach przyjęto do niej szczegółowe rozporządzenia. To, że prawie wszystko się tam udało, to był praktycznie cud.
Do ustalenia pozostał przede wszystkim międzynarodowy system handlu emisjami. Brak porozumienia w tej i kilku innych kwestiach przeszedł z Katowic na szczyt w Madrycie. Tam praktycznie nic się nie udało. Z kolei tegoroczny szczyt został przesunięty o rok i obędzie się za rok w Glasgow. Tam rozpoczną się też negocjacje dotyczące nowego globalnego celu finansowania klimatycznego. Chodzi o to, czy rozszerzona zostanie baza państw, które do tej pomocy się formalnie dokładają. To nie będą łatwe negocjacje.
Cele ograniczenia emisji są dobrowolnie ustalane przez kraje, nie ma też konsekwencji za ich nieprzestrzeganie.
Były próby stworzenia mechanizmu dotyczącego wywiązywania się z realizacji celów, ale ostatecznie jest tylko możliwość formalnego zapytania państw np. o to, dlaczego nie przedłożyły nowego celu, albo nie złożyły raportu o emisjach. W tym celu powołany został specjalny komitet, ale nie może on nakładać kar, a raczej wskazywać na nieprawidłowości, dociekać ich przyczyn i starać się je wspólnie rozwiązać.
Co w takim razie ma przekonywać państwa do coraz większych ambicji i ich realizacji?
Z jednej strony to po prostu świadomość tego, że globalne ocieplenie postępuje. Dla nas jest to widoczne gołym okiem, ale dla niektórych państw to już klęska na poziomie całej gospodarki. Te państwa, które są tzw. sumieniem świata - m.in. rozwijające się kraje wyspiarskie, którym grozi zagłada - mówią największym gospodarkom na szczytach: to wy to spowodowaliście i wy to musicie w pierwszej kolejności zacząć naprawiać. Ambicje klimatyczne napędzają też straty gospodarcze związane z jednej strony ze skutkami zmian klimatu, z drugiej - wynikające z tego, że niektóre kraje nie będą chciały np. handlować z państwami nie wypełniającymi zobowiązań klimatycznych. Trzeci element jest czysto polityczny: chęć uczestniczenia tudzież nieodstawania od prestiżowej grupy państw w dyskusjach na najwyższym szczeblu - a tam właśnie poruszane są różnorodne aspekty współpracy klimatycznej.
Czego w światowej polityce klimatycznej możemy spodziewać w kolejnych latach?
Aktualizacja celu na okres po 2030 roku nastąpi najpóźniej w roku 2025. Te pięć lat to wcale nie jest aż tak długi okres. W 2022 roku ukaże się szósty raport IPCC (czyli najważniejszego organu naukowego zajmującego się zmianami klimatu - red.) z najnowszymi danymi o tym, jak postępuje globalne ocieplenie i co można z tym zrobić w skali globu. Przez ten czas będą też zbierane z wszystkich państw dane o celach redukcji emisji i adaptacji oraz ich realizacji. Posłużą one do zbiorczej oceny postępu w ochronie klimatu na tzw. Globalnym Przeglądzie (Global Stocktake), którego kulminacyjny moment nastąpi na szczycie klimatycznym w 2023 r. Wnioski z tego przeglądu złożą się na ocenę tego, czy dotychczasowy wysiłek wystarczy do realizacji celów porozumienia. To z kolei ma zmotywować państwa do odpowiedniego zwiększenia swoich celów na kolejny okres. Potem, do końca 2025 roku, powinny być zgłoszone kolejne cele. I takie cykle będą się powtarzać co pięć lat.
Porozmawiajmy o samych negocjacjach. Jaka była twoja rola na szczycie w Paryżu?
Jako przewodnicząca organu doradczego do spraw naukowych i technologicznych (SBSTA) prowadziłam i byłam odpowiedzialna de facto za spory wycinek paryskich negocjacji. To jeden z głównych organów Konwencji klimatycznej stworzony do tego, by zajmować się bardziej technicznymi aspektami globalnych ram ochrony klimatu. Aczkolwiek w samym Paryżu nie było czegoś takiego, jak rozmowy wyłącznie techniczne. Wszystko było silnie upolitycznione i zła decyzja - bez względu, czy dotycząca meritum sprawy, czy tego, jak prowadzony był proces negocjacji - miała wpływa na to, czy ten szczyt będzie się dalej toczył, czy utknie w miejscu.
Ale należałaś też do polskiej delegacji?
Tak. Ale w ramach przewodniczenia SBSTA byłam niezależną przewodniczącą tego organu i w tym zakresie nie podlegałam pod krajowe instrukcje. Moim zadaniem było doprowadzenie do globalnego konsensusu i wzięcie pod uwagę interesów wszystkich państw świata.
Ten konsensus - jak wiemy - udało się znaleźć. Jak dużym osiągnięciem było wynegocjowanie w Paryżu tego porozumienia i jak duże jest jego znaczenie?
O tym, jak ważne ono było i jak trudno było je uzyskać, świadczy to, co stało się sześć lat wcześniej na szczycie klimatycznym w Kopenhadze. Tam mierzono w tę samą stronę - porozumienia dla wszystkich państw, na długi czas. W 2009 roku ta próba okazała się katastrofalną porażką.
Dlaczego?
To była wypadkowa wielu czynników, które złożyły się na porażkę wspominaną do dziś jako horror negocjacyjny. Przywołam jeden z nich. Szczyty klimatyczne są prowadzone z reguły tak, że w pierwszym tygodniu prowadzone są negocjacje techniczne, a w kolejnym - przechodzi to na negocjacje polityczne wysokiego szczebla. Wtedy pojawiają się ministrowie. W Kopenhadze do tego dodano trzeci poziom - szefów państw i rządów. Tyle, że te trzy poziomy właściwie nie miały ze sobą połączenia. Te grupy negocjowały nie wspólnie, a równolegle. Ostateczny dokument miał się nijak do tego, co było negocjowane przez ostatnich kilka lat.
Jakie płynęło z tego wnioski?
Że nie wolno odsuwać na bok stron, które mają prawo uczestniczyć w negocjacjach. Trzeba mieć pewność, że wszyscy zaakceptują tekst porozumienia, a konsensus kilku przywódców najważniejszych państw zdecydowanie nie wystarczy by porozumienie można było nazwać globalnym.
Zgaduję, że w Paryżu postąpiono zupełnie inaczej.
Prezydencja francuska przed szczytem doskonale przeanalizowała to, co się wydarzyło w Kopenhadze i przemyślała, jak zbudować negocjacje, w których każdy będzie się czuł zauważony, a jego zdanie wzięte pod uwagę.
Jak wyglądało to w praktyce?
Zaczęliśmy - tak, jak zaczął się zresztą późniejszy szczyt w Katowicach - od spotkania na najwyższym szczeblu - przywódców państw i rządów.
Czyli odwrócono typową kolejność.
Chodziło o to, by szefowie państw i rządów swoją obecnością, swoimi wytycznymi dali sygnał negocjatorom, że mają uzyskać porozumienie choćby nie wiem co.
Negocjatorzy, którzy uczestniczą w tym procesie od kilkunastu, czasem kilkudziesięciu lat, mają swoje przyzwyczajenia nie tylko co do tego, jak odnoszą się do siebie nawzajem, ale też tego, jak odnosić się do instrukcji, z którymi przyjeżdżają na negocjacje. I czasem bywa tak, że wybierają sobie, co jest dla nich ważne - niekoniecznie to, co ważne jest dla ich kraju. To trochę teatr polityczny, ale też w dużej mierze teatr osobowości. Prezydencja francuska uznała, że jak przyjedzie szef państwa lub rządu i powie: porozumienie ma być wynegocjowane, to negocjatorzy chcąc nie chcąc, będą musieli się postarać.
Czyli po stronie państw była wola do przyjęcia porozumienia?
Tak, chcieli tego porozumienia.
Wróćmy do szczytu. Co działo się dalej?
W drugim tygodniu zaczęli pojawiać się ministrowie. I to oni osobiście - co też było pewnego rodzaju precedensem - byli zaangażowani w negocjacje. Wybrano ministrów, którzy reprezentowali grupy czy regiony. I to oni negocjowali między sobą te najbardziej polityczne elementy porozumienia. A pod koniec negocjacji, także na sali plenarnej, gdzie przyjmowano porozumienie, mieliśmy i ministrów, i specjalnych wysłanników, i niektórych szefów państw i rządów.
Czego dotyczyły najtrudniejsze negocjacje, największe spory?
Z reguły są to raczej te polityczne, nie techniczne kwestie. Ale na pewnym etapie każda najmniejsza, techniczna rzecz może stać się polityczna i być do końca rozgrywana. Jednym z elementów było to, co jest teraz celem porozumienia, czyli ograniczenie ocieplenia poniżej 2 stopni Celsjusza z dążeniem do poziomu 1,5 stopnia. Ten cel był zresztą wcześniej bezkonkluzywnie negocjowany w ramach organu, któremu przewodniczyłam. Bardzo szybko stało się oczywiste, że ta kwestia musi on zostać rozstrzygnięta na najwyższym poziomie. Drugim takim elementem było - jak zawsze - finansowanie. Ale takich elementów było o wiele więcej.
Czyli spory dotyczyły nie tylko szczegółów, ale też fundamentalnych kwestii. A czy był moment negocjacji, kiedy było wiadomo, że osiągnięto porozumienie?
Nie było takiego momentu aż do chwili podjęcia decyzji. W ostatnich dwóch dobach funkcjonowało kilkanaście różnych wersji, co chwila coś się zmieniało. Były takie momenty, że wydawało się, że coś udało się dograć, a chwilę potem okazywało się, że jednak nie. Na takim szczycie - czego większość nie wie - wszystko dogrywa się do ostatniej sekundy. Powiedzenie przez prezydenta szczytu, że "mamy to" za wcześnie może skończyć się bardzo źle.
Niepewność do końca?
Dam przykład. Ostatniej nocy Nikaragua stwierdziła, że ona tego porozumienia nie popiera, ale też nie będzie się też sprzeciwiać jego przyjęciu. A to, że nie będzie się sprzeciwiać - choć i wtedy i teraz trudno już rozróżnić, co jest plotką, a co prawdą - podobno było wynikiem tego, że papież zadzwonił do władz z prośbą, aby się nie sprzeciwiała. To, co nie ulega wątpliwości to to, że bardzo wiele postaci i zakulisowych interwencji miało wpływ na to, że niektórzy przedstawiciele państw ostatecznie nie wyrazili sprzeciwu.
Jak zatem wyglądało ostateczne przyjęcie porozumienia?
Jednogłośnie. Na szczytach klimatycznych wszystko jest przyjmowane konsensusem. Nie musi być 100-procentowego poparcia, ale nie może być przynajmniej żadnego sprzeciwu. Żeby zwołane zostało w ogóle spotkanie plenarne w celu podjęcia ostatecznej decyzji, przewodniczący powinien mieć co najmniej 90 proc. pewności, że jest zgoda na przyjęcie propozycji. Dlatego bywa tak, że spotkanie plenarne jest zwoływane na konkretną godzinę, a później przesuwane, przesuwane, przesuwane. Tak było i w Paryżu, i na innych szczytach, w tym na COP24 w Katowicach. W końcu pada pytanie, czy nie ma żadnego sprzeciwu - i jeśli nie ma, zostaje podjęta decyzja. Ale nerwy są do samego końca, czyli momentu, w którym o stół uderza prezydencki młotek, potwierdzając, że tak zostało zdecydowane.
