*Prof. dr hab. Robert Grzeszczak - przewodniczący Rady Naukowej Dyscypliny Nauki Prawne Uniwersytetu Warszawskiego, kierownik Centrum Badań Ustroju Unii Europejskiej Wydział Prawa i Administracji UW, przewodniczący Komitetu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk.
Jacek Gądek: Ustawa o Sądzie Najwyższym wypełnia "kamienie milowe" konieczne do wypłaty miliardów euro z Funduszu Odbudowy KPO?
Prof. Robert Grzeszczak: Nie. Nie spełnia.
Więcej o sporze Polski z Unią Europejską przeczytasz na stronie głównej Gazeta.pl.
W których konkretnie puntach?
Przecież w wyniku nowelizacji niewiele się tak właściwie zmieniło.
To po kolei. W załączniku do decyzji Komisji Europejskiej są "kamienie milowe". Punkt F1.1: "Reforma wzmacniająca niezależność i bezstronność sądów". W punkcie a) napisano: "reforma we wszystkich sprawach dotyczących sędziów, w tym dotyczących dyscyplinarnego, określi zakres jurysdykcji izby Sądu Najwyższego, innej niż istniejąca Izba Dyscyplinarna, spełniająca wymogi wynikające z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej". Czyli chodzi o skasowanie Izby Dyscyplinarnej i jej już nie ma. Udało się?
W tym punkcie chodzi też o to, że nie można tworzyć żadnej innej izby sądowej, która nie będzie niezależna i niezawisła w świetle prawa UE - bo to w istocie kryje się za art. 19 TUE ("TSUE zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii") w wykładni TSUE.
Izba Odpowiedzialności Zawodowej SN nie jest zgodna z art. 19 TUE?
Nie jest - w świetle interpretacji tego artykułu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE.
Dlaczego?
Z dwóch powodów. Pierwszym jest nadmierna rola polityków w ustalaniu składu nowej Izby Odpowiedzialności Zawodowej, bo prezydentowi przyznano prawo do wskazywania 11 spośród 33 wylosowanych sędziów SN. To zbyt silna rola polityka w świetle szeregu innych rozwiązań dotyczących sądownictwa, które mamy w Polsce.
Ale przecież prezydent ma podobne uprawnienia: może choćby wskazywać prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Tutaj prezydent po prostu wskazuje co trzeciego sędziego i tyle.
W związku z jego uprawnieniami i innymi rozwiązaniami dotyczącymi wpływu polityków na sądownictwo w Polsce to jest to wpływ przesadny.
Gdyby do tej nowej izby prezydent wskazał tylko "starych" sędziów - tych, którzy nie są kwestionowani, bo obecna KRS nie uczestniczyła w ich nominowaniu - to można by stwierdzić, że taki skład byłby jednak w porządku. Muszę jednak podkreślić, że operujemy już w takim bałaganie prawnym, że odpowiedzi zawsze są w jakiejś mierze intencjonalne czy z szeregiem założeń. Najważniejsze jest jednak to, że Europejski Trybunał Praw Człowieka już uznał, że nowa izba z neosędziami też nie będzie uznawana za sąd.
Dalej czytamy "kamienie milowe". Podpunkt b) dot. sądów: reforma "doprecyzuje zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, zapewniając nieograniczenie prawa polskich sądów do zadawania pytań prejudycjalnych do TSUE. Takie pytanie nie będzie stanowić podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego".
Wprost chodzi o realizację wyroków TSUE - m.in. ten z 5 lipca 2021 r. - w którym uznał, że polskie przepisy dotyczące systemu środków dyscyplinarnych stosowanych wobec sędziów (tzw. ustawa kagańcowa) są niezgodne z prawem UE - póki co nie został on wykonany.
Podpunkt d) w "kamieniach milowych": reforma "zapewni, aby wszczęcie w postępowaniu sądowym weryfikacji spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości, bezstronności i 'ustanowienia ustawą' zgodnie z art. 19 TUE było możliwe dla właściwego sądu, jeżeli pojawia się w tym względzie poważna wątpliwość i taka weryfikacja nie jest kwalifikowana jako przewinienie dyscyplinarne". I to jest sławetny test sędziego?
Tak. Komisja Europejska ujęła to bardzo inteligentnie, bo znów odwołuje się do art. 19 Traktatu o UE, który został przez TSUE tak zinterpretowany, że w sytuacjach, kiedy będą tworzone sądy dyscyplinarne z udziałem neosędziów, to wydawane przez nie decyzje nie będą wyrokami - będą wadliwe.
Podpunkt e): "wzmocnienie gwarancji w postępowaniach dyscyplinarnych wobec sędziów"…
… i tu szczegółowo napisano, jakie są oczekiwania KE: "rozsądne terminy" rozpatrywania spraw czy konieczność zawieszania postępowania w razie usprawiedliwionej nieobecności obwinionego sędziego lub obrońcy.
Brzmią te zapisy jak absolutne oczywistości.
Widać więc kompletny brak zaufania KE do polskiego rządu, skoro nawet takie rzeczy zapisano w "kamieniach milowych". KE najwyraźniej doskonale pamięta, jak TSUE sformułował środek tymczasowy ws. wycinki w Puszczy Białowieskiej - nakazał wstrzymanie aktywnej gospodarki leśnej, chyba że zajdą względy bezpieczeństwa publicznego, ale nie sformułował, jakie konkretnie to względy. Minister Jan Szyszko ciął więc dalej, powołując się np. na bezpieczeństwo zbieraczy grzybów i jagód, na których mogłyby spadać gałęzie suchych drzew.
Punkt F1.2 w "kamieniach milowych": ma wejść w życie "reforma zapewniająca sędziom, których dotyczą orzeczenia Izby Dyscyplinarnej SN, dostęp do postępowań kontrolnych". Nowela powołała nową Izbę Odpowiedzialności Zawodowej. Załatwione?
Już na wstępie powiedziałem, że wcale nie. Niemniej krzyżują się tu różne stanowiska i interpretacje, bo my taki bałagan prawny testujemy pierwszy raz w historii Unii. To jest więc wojna prawników, ale patrząc na rację stanu, ważne, by jak najmniej było kwestionowania wyroków, to nowa izba będzie akceptowalna i wypełni ten "kamień milowy", jeśli obsadzona będzie tylko "starymi" sędziami. A jeśli będą w niej neosędziowie, ale już nie w składach orzekających w konkretnych sprawach, to orzeczenia tych składów faktycznie byłyby wyrokami. Ale to stworzy plątaninę wariantów - ze szkodą dla zaufania ludzi do prawa i instytucji.
KE oczekuje, że - choć to szczegóły - pierwsza rozprawa w sprawach sędziów ukaranych przez ID odbędzie się w ciągu trzech miesięcy. A rozstrzygnięta w maksymalnie rok. To w ustawie SN dokładnie tak zapisano.
I znów po takich szczegółach widać brak zaufania.
Inne prawne "kamienie milowe": przyjęcie poprawki do Regulaminu Sejmu, Senatu i Rady Ministrów, która wprowadza obowiązek przeprowadzania oceny skutków regulacji i konsultacji społecznych w przypadku projektów poselskich. W PiS nie mogli się nadziwić, że rząd się zgodził na taką rzecz. Czy UE ma ogóle prawo, żeby takie zmiany wprowadzano?
To celna uwaga. Jeszcze w 2016 r. bym odpowiedział: UE nie ma prawa tego żądać. Generalnie w 2016 r., kiedy nie mieliśmy jeszcze orzeczeń TSUE dot. praworządności i sądownictwa w Polsce, wielokrotnie odpowiadałbym inaczej niż dziś.
Ale dlaczego? Przecież Traktat o UE jest ten sam.
Prawo, poprzez jego wykładnię, jest żywe. Teraz już nie kierujemy się tylko literalnym brzmieniem Traktatu, ale także jego interpretacją przez TSUE - to akt bardzo mocno obudowany.
W 2016 r. coś było niezgodne z Traktatem, a teraz już jest?
TSUE nie rozszerzył Traktatu, ale dokonywał jego wykładni, bo był o to pytany - wcześniej TSUE nie był o to po prostu pytany, a przynajmniej nie w takim zakresie.
Sam pisałem w podręczniku: sądy mogą wystąpić do TS z wnioskiem o wydanie orzeczenia prejudycjalnego, jeśli uznają, że decyzja dokonująca prawidłowej interpretacji prawa UE w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku. Gdy jednak Sąd Najwyższy zadaje liczne pytania do TSUE, które - mówiąc ogólnie - wyrażają obawę, "jak funkcjonować w państwie PiS", to są to pytania ważne, ale sam się zastanawiam, jaki mają one związek z konkretną sprawą. TSUE ma jednak prawo do uznania się za właściwy nawet w takich oderwanych od rozstrzygnięć merytorycznych sprawach - w drodze wyjątku. W pewnym sensie, ze względu na nadzwyczajne wydarzenia w Polsce, wyjątek stał się normą.
PiS mówi tak: TSUE i Unia Europejska uzurpują sobie nowe prawa i żeby z nami walczyć, dokona każdej interpretacji.
Rząd każdego państwa ma możliwość, by skierować zarzut działania poza kompetencją przez instytucje UE w wydaniu jakiegoś aktu prawnego.
Jeśli rząd PiS uznaje, że TSUE dokonało błędnej interpretacji Traktatu i rozszerzył uprawnienia swoje i innych instytucji UE, to do kogo ma się odwoływać?
Rządy państw są od wykonywania wyroków TSUE. Mogą je komentować i oceniać, to strefa polityczna, ale na końcu muszą je wykonać, nawet gdy im się one nie podobają. To nie menu z wyborem dań.
A jeśli polski Trybunał Konstytucyjny ocenił, że dana wykładnia Traktatu o UE jest niezgodna z polską konstytucją, czyli najwyższym w Polsce źródłem prawa, to już nie musi wykonywać wyroku TSUE? TK ma przecież prawo do oceniania zgodności umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat o UE, z konstytucją.
Jeśli dotyczy to prawa UE, to TK nie ma formalnej możliwości oceny. A jeśli chce jej dokonać, to jest to bezskuteczne, choć może być użyteczne politycznie. TK faktycznie interpretował Traktat o UE, wskazując na jego zakresową niezgodność z konstytucją, ale to nie ma znaczenia. Jeśli Polska będzie się w sporach z UE powoływać na taki wyrok TK, to będzie to skutkować tylko kolejnymi pozwami Komisji przed TSUE za łamanie unijnego prawa, i karami finansowymi, gdyby wyroki nie zostały wykonane, a niestety mamy tu już doświadczenia. Polski TK uznał wielokrotnie przywoływany w "kamieniach milowych" art. 19 TUE za niezgodny z konstytucją, ale to wszystko na użytek polityczny w sporze z instytucjami UE.
Komisja Europejska oczekuje "testu sędziego". W polskim prawie można już jednak takie testy prowadzić na aż trzech podstawach prawnych. Są to: uchwała SN, prezydencka ustawa o SN i obecna w każdej procedurze sądowej możliwość wyłączenie sędziego. Są różne opcje, więc testowanie sędziów powinno być proste?
Sędziowie chcący testować niezależność i niezawisłość innego sędziego mogą się spodziewać reperkusji - będą ich ścigać rzecznicy dyscyplinarni powoływani przez ministra sprawiedliwości, bo zabraniają tego wyroki TK Julii Przyłębskiej i "ustawa kagańcowa".
W Polsce jest ok. 10 tys. sędziów, z czego dwa tys. powołanych z udziałem obecnej KRS. Czy danie dość powszechnej możliwości testowania sędziów przez innych sędziów choćby z uwagi na to, że obecna w KRS brała udział w ich powoływaniu, to nie byłby w efekcie totalny chaos w sądach?
Byłoby to bardzo niebezpieczne i nie należy dawać możliwości, by każdy zawsze mógł wnioskować o taki test. Trzeba go po prostu porządnie opracować i systemowo rozwiązać problem. Z poddawania testom trzeba by wyłączyć np. osoby po aplikacji sędziowskiej, które zostały powołane na sędziów w zwykłej procedurze.
Czemu winnych jest prawie dwa tys. sędziów, którzy zostali sędziami przy udziale obecnej KRS? Przecież dominująca większość z nich to zapewne zupełnie niezwiązani z polityką ludzie.
Przy radykalnym podejściu już samo uczestnictwo neo-KRS w procesie ich powoływania wystarczy, by nie uznawać ich za sędziów. W świetle wyroków TSUE takie stanowisko jest do obrony.
A skutek byłby taki: skoro nie ma dwóch tys. sędziów, to nie ma też milionów orzeczeń, które wydawali. Totalny chaos.
I dlatego takie radykalne podejście nie jest wskazane. Trzeba szukać złotego środka: testu sędziego, który wykaże, którzy z tych 2 tys. osób mają kwalifikacje do bycia sędziami i do awansów, których doświadczyli.
Za kilka miesięcy służby prawne KE będą wydawać ocenę realizacji "kamieni milowych" z KPO. Formalną. Jakiej się pan spodziewa?
Negatywnej i to z wykrzyknikiem. "Kamienie milowe" dot. sądownictwa nie są osiągnięte, a rząd tylko pudruje rzeczywistość. Z tych "kamieni" wynika, że polskie władze powinny się de facto zastosować do wszystkich orzeczeń TSUE, a to oznacza przywrócenie sędziów, zmianę "ustawy kagańcowej", stworzenia zupełnie nowej izby ds. dyscyplinarnych, a nie upudrowanie Izby Dyscyplinarnej.
Sam pan mówi, że wiele zależy od spojrzenia i intencjonalności. Są naciski polityczne na KE, by podchodzić do oceny wypełnienia "kamieni milowych" w sposób radykalny?
Jest taka presja - zwłaszcza ze strony Parlamentu Europejskiego - aby KE zaostrzyła kurs wobec polskich władz. Po raz pierwszy przecież PE skarżył się na bezczynność Komisji Europejskiej do TSUE, bo KE zdaniem europosłów zwlekała ze stosowaniem rozporządzenia "pieniądze za praworządność". Dobrze, że PE się potem wycofał z tej skargi, bo była ona niepotrzebna.
Szefowa KE przepchnęła akceptację polskiego KPO i to mimo sprzeciwu innych komisarzy. Teraz Ursula von der Leyen, pod presją, sama już się stała jastrzębicą?
Sądzę, że w Brukseli już wiedzą: taktyka władzy PiS się zmieniła i odpuszczają pozyskanie pieniędzy z KPO.
W obozie PiS mówią co innego: to Komisja Europejska nie chce nam dać pieniędzy z KPO, bo chce nas obalić.
Wszyscy w Brukseli czekają na wyniki wyborów parlamentarnych w Polsce w 2023 r. Unii Europejskiej nie jest potrzebne państwo takie jak wcześniej Grecja czy teraz Węgry i Polska - rozsypane gospodarczo albo prawnie. W Brukseli czekają, czy coś się zmieni w 2023 r. i wciąż jeszcze nie używają najtwardszych sankcji, bo one by jeszcze mocniej rozbiły Polskę, także gospodarczo, i napędziły nastroje nacjonalistyczne. Komisja Europejska gra na przeczekanie aż do wyborów, a jeśli po nich w Polsce zostanie tak jak jest teraz, to staniemy się jak Węgry.
