GAZETA.PL, ŁUKASZ ROGOJSZ: Po unijnym szczycie budżetowym wszyscy mówią, że wygrali. Kto naprawdę postawił na swoim?
PROF. ARTUR NOWAK-FAR*: Na swoim postawiło 25 państw, które opowiadały się za rozporządzeniem, i Komisja Europejska. Fundamentalnym celem polsko-węgierskiej operacji z wetem było wycofanie rozporządzenia KE albo przynajmniej znacząca zmiana jego treści. Przynajmniej tak było to "sprzedawane" przez polskich i węgierskich polityków w obu krajach. Tymczasem rozporządzenie jest, jakie było. Bez zmian. To mówi samo za siebie. Nie ma żadnej modyfikacji prawa UE, więc nie ma mowy o zwycięstwie rządów. Możemy natomiast mówić o korzystnym dla obywateli sfinalizowaniu całej sprawy.
Ile warte są polityczne konkluzje po szczycie UE? To do nich sprowadza się teraz cała dyskusja o efektach szczytu.
Większość treści tych konkluzji stanowi po prostu przypomnienie tego, co wymaga prawo unijne. W prawie UE od zawsze jest zasada autonomii proceduralnej (poszanowanie ustrojowych i tożsamości tradycji prawnej państw członkowskich) oraz zasada proporcjonalności, nakazująca dostosowanie dolegliwości środków prawnych do rozmiarów chronionego przez nie interesu. Tutaj nic się nie zmienia. Przypomniano również, jak stosuje się tego rodzaju rozporządzenia jak rozporządzenie łączące wypłatę środków budżetowych z przestrzeganiem zasad praworządności. Podkreślono, że w pierwszym rzędzie będą stosowane inne, istniejące już w prawie unijnym, mechanizmy służące ochronie interesów budżetowych UE - co i tak miałoby miejsce. Żadnym nowym rozwiązaniem nie jest również zawarta w konkluzjach zapowiedź przygotowania przez KE wskazówek dotyczących stosowania rozporządzenia, bo taka praktyka istnieje.
Nie jest to odroczenie w czasie faktycznego stosowania rozporządzenia i, co za tym idzie, utemperowanie stanowiska Brukseli?
Nie ma żadnych powodów, by tak konkluzje odczytywać. Nie ma tu żadnego odroczenia. Opracowywanie prze Komisję wskazówek co do stosowania niektórych aktów prawa UE już istnieje - bardzo podobna procedura jest często stosowana w obszarze ochrony konkurencji, a także w odniesieniu do prawa technicznego UE, tj. prawa zapewniającego bezpieczeństwo wyrobów. To stała praktyka w sytuacjach, w których może zachodzić jakakolwiek rozbieżność w interpretowaniu prawa i w których KE ma kluczową rolę. W tym punkcie konkluzji do szczytu jest zapowiedź, że KE wyjaśni, jak będzie podchodzić do danego zagadnienia. Interesującym aspektem jest tylko to, że KE będzie wypracowywać swoje wskazówki w ścisłej komunikacji z państwami członkowskimi. To oznacza, że nikogo niczym nie zaskoczy, jednak to wciąż KE będzie mieć dominującą pozycję w formułowaniu wskazówek.
Konkluzje do szczytu to dokument o charakterze przede wszystkim politycznym. Pytanie, jaka jest ich realna waga.
Charakter konkluzji jest polityczny, ale z drugiej strony trzeba pamiętać - w polskiej dyskusji na ten temat ma miejsce wiele przekłamań, wynikających zapewne z krótkości oglądu sprawy - że w tym kontekście powinny być one traktowane jako tzw. miękkie prawo.
Czyli?
Muszą być brane pod uwagę, gdy interpretuje się przepisy prawa wtórnego, do których się odnoszą. W tym przypadku - rozporządzenia KE. Tutaj jednak ta ogólna reguła nie do końca się sprawdza, ponieważ przepisy rozporządzenia - wbrew temu, co mówi się w Polsce, żeby utrudnić opinii publicznej uchwycenie sedna sprawy - są jasne. Odwołują się do artykułów 2., 4. i 7. Traktatu o Unii Europejskiej.
Konkluzje do szczytu UE bywały w przeszłości naruszane?
Trudno mi wyobrazić sobie taki scenariusz. Konkluzje do tego szczytu są wyrazem woli politycznej i tego, jak państwa rozumieją ramy prawne zapewnienia praworządności w kontekście funkcjonowania unijnego budżetu. W konkluzjach państwa członkowskie przypomniały, jakie są unijne zasady w tym obszarze i zobowiązały się, jednocześnie włączając w ten proces KE, do podjęcia starań mających na celu doprecyzowanie "mechanizmu warunkowości".
Doprecyzowanie czy korektę?
Doprecyzowanie. Będzie ono dotyczyć głównie warstwy proceduralnej, a w znacznie mniejszym stopniu warstwy treściowej. To istotna różnica i nie wolno tego mylić. Nie jest też prawdą, że konkluzje odraczają na niemal dwa lata moment, gdy rozporządzenie zacznie obowiązywać, bo najpierw musi wypowiedzieć się na ten temat Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).
Jak to? Rozporządzenie co prawda wchodzi w życie od 1 stycznia 2021 roku, ale w konkluzjach zapisano, że obowiązywać zacznie dopiero, gdy TSUE sprawdzi jego zgodność z unijnymi traktatami. O to niemal na pewno będą wnioskować i Polska, i Węgry.
Konkluzje mówią jasno: rozporządzenie wchodzi w życie zgodnie z pierwotnym planem, KE może też od razu przyjąć wskazówki do rozporządzenia, tyle że jeśli TSUE wyda w przyszłości w tej sprawie wyrok, to Komisja odpowiednio dostosuje do niego te wskazówki. Ten punkt konkluzji czytam natomiast tak, że rozporządzenie obowiązuje zgodnie z pierwotnymi założeniami, a jedyne możliwe zmiany dotyczą wskazówek KE.
Proceduralnie wszystko jest już dopięte na ostatni guzik? Konkluzje wejdą w życie "z marszu", czy czeka nas jeszcze jakieś głosowanie?
Czeka nas jeszcze tylko formalność głosowania w Radzie Unii Europejskiej, ale tu już wszystko się wydarzyło - tekst został uchwalony, zaakceptowany przez Coreper (Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich przy Unii Europejskiej - przyp. red.), więc głosowanie w Radzie UE jest już de facto formalnością, zresztą odbywa się w trybie obiegowym. Nie bez powodu od dłuższego czasu mówiliśmy o tym rozporządzeniu, jakby już obowiązywało, bo do jego wejścia w życie brakuje wyłącznie formalności. Stanowiska 25 państw są znane, te państwa zaakceptowały treść rozporządzenia. Z kolei dwa państwa nie zgodziły się z treścią rozporządzenia, głosowały przeciwko i nadal są krytyczne wobec treści rozporządzenia, ale zgodziły się na konkluzje ze szczytu, które doprecyzowują stosowanie rozporządzenia. Ale rozporządzenie jest przyjmowane kwalifikowaną większością głosów, a więc wszelkie zabiegi rządu Węgier i Polski nie mogły i nie mogą spowodować jego nieprzyjęcia.
Punkt 2a konkluzji do szczytu mówi: "Budżet UE, włączając Next Generation EU, musi być chroniony przeciwko wszelkiego rodzaju nadużyciom finansowym, korupcji, konfliktowi interesów”. Co to oznacza w praktyce, w jakich sytuacjach będzie stosowany „mechanizm warunkowości"?
Dla mnie to jest jasne wypowiedzenie się, że jeśli będzie oszustwo, korupcja czy konflikt interesów - które to nadużycia i tak istnieją jako przesłanki zawieszenia finansowania unijnego na podstawie już istniejącego prawa UE - to również w ramach nowego "mechanizmu warunkowości" transfer środków unijnych będzie mógł zostać wstrzymany. "Mechanizm warunkowości" uzupełnia ofertę środków prawnych, z których Bruksela może w takich sytuacjach skorzystać i daje nowe tytuły prawne do działania.
Przykłady takich sytuacji?
Generalnie chodzi o uniemożliwienie nieuczciwym politykom (władzy wykonawczej) albo osobom z nim związanym jakimiś więzami rodzinnymi, biznesowymi lub politycznymi przywłaszczania czy wręcz rozkradania funduszy unijnych. Środkiem do tego celu byłaby likwidacja niezależności sądownictwa albo zastraszanie niezawisłych sędziów i zmuszanie ich do wydawania takich wyroków, które byłyby po myśli władzy wykonawczej. Wówczas fundusze unijne są zagrożone - bo nie obywatele by z nich korzystali, ale przede wszystkim ewentualne kliki partyjne lub układ oligarchiczny. W obecnym stanie prawnym, z rozporządzeniem, wchodzi wtedy do gry KE i zaczyna skutecznie przeciwdziałać takiemu procederowi.
Dobrze, ale nas w Polsce interesuje coś innego. Czy w takich sytuacjach jak zmiany w Trybunale Konstytucyjnym, Krajowej Radzie Sądownictwa czy Sądzie Najwyższym "mechanizm warunkowości" będzie mógł zostać uruchomiony?
I rozporządzenie, i konkluzje do szczytu dotyczą także takich sytuacji. Posługując się przykładem, możemy sobie wyobrazić sytuację, gdy sędzia orzeka w sprawie wpływowego polityka regionalnego podejrzanego o przywłaszczenie pieniędzy unijnych. Albo nawet członka rodziny takiego polityka. Prokuratura, nic w tej sprawie może nie robić, bo kontrolują ją politycy koalicji rządzącej. Jednak sąd otrzymując materiał dowodowy, choćby był on celowo "wywinięty" w drugą stronę, i tak może dopatrzeć się przestępstwa. Ale tu może zareagować Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego, która swoimi działaniami może próbować wywrzeć określony, pożądany przez polityka, wpływ na sędziego albo nawet go zastraszyć. Izba Dyscyplinarna SN wszczęłaby postępowanie wobec sędziego na wniosek Rzecznika Dyscyplinarnego, który też jest upolityczniony. Ale obecnie Komisja Europejska może skorzystać z przepisów przyjętego rozporządzenia, żeby cały ten "ciąg technologiczny" przerwać. Kierując się przepisami rozporządzenia, KE może uznać, że w takiej sytuacji doszło do naruszenia zasad praworządności i w ogóle nie wypłacić środków albo żądać zwrotu zawłaszczonych pieniędzy.
Tyle że taka sprawa musi dotyczyć funduszy unijnych.
Tak, na tym polega ograniczenie stosowania "mechanizmu warunkowości". Poza obszarem jego oddziaływania są te wszystkie działania, nawet naruszające unijne traktaty, które nie polegają na rozkradaniu funduszy europejskich. Te muszą być już rozpatrywane w kontekście ogólnej procedury praworządności - ostatnio tak bardzo chwalonej przez naszych polityków i rząd.
Jest też jeszcze jedna ważna okoliczność stosowania "mechanizmu warunkowości", którą opisano w konkluzjach do szczytu. Czytamy w nich: "Samo ustalenie, że doszło do naruszenia praworządności, nie wystarczy do uruchomienia mechanizmu". To dość poważne ograniczenie pola manewru KE.
Zupełnie nie. To stwierdzenie, jak działa prawo, które już jest. Rozporządzenie jest nowym elementem, a w konkluzjach zapisano, że problem najpierw próbujemy rozwiązać z zastosowaniem najprostszych narzędzi, które są już w unijnym prawie od dawna dostępne. Dlatego na wstępie zaznaczyłem, że w znacznej części to, co ujęła Rada Europejska w konkluzjach do szczytu stanowi mały wykład z prawa ochrony środków budżetowych UE.
Konkludując: Bruksela postąpiła nieco pola Polsce i Węgrom w tych konkluzjach czy to tylko czysta kurtuazja?
Nie ustąpiła nawet na centymetr. Polska i Węgry dostały bardzo niewielkie, wręcz symboliczne, koncesje, z których teraz propaganda partyjna będzie starała się robić "wielki sukces". To jest sflaczały balon, z którego węgierscy i polscy politycy będą chcieli zrobić - na użytek propagandowy - piękny sterowiec.
* Artur Nowak-Far - prawnik, profesor nauk prawnych; profesor zwyczajny Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie; kierownik Instytutu Prawa Szkoły Głównej Handlowej; w latach 2013-15 podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych
