GAZETA.PL, ŁUKASZ ROGOJSZ: W wywiadzie dla tygodnika "Do Rzeczy" wicepremier Jarosław Gowin zapowiedział, że polski rząd najpewniej nie będzie respektować wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o ile ten przychyli się do zawieszenia stosowania nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym.
PROF. JUSTYNA ŁACNY: Oczywiście słyszałam o tej wypowiedzi pana wicepremiera. Nie jest to jednak ocena prawna, lecz polityczna, być może nawet publicystyczna. Począwszy od lat 60. XX wieku konstrukcja prawa UE i europejskiego wymiaru sprawiedliwości zasadza się na pierwszeństwie stosowania prawa unijnego nad prawem państw członkowskich w razie kolizji norm prawnych pochodzących z tych dwóch porządków.
Kluczowe w tym przypadku są zatem kwestie polityczne, a nie prawne?
Tu właśnie leży istota problemu, który jak się wydaje sprowadza się do deklaracji członka rządu, że państwo członkowskie może nie chcieć respektować orzecznictwa Trybunału. Taka sytuacja nie jest jednak zupełną nowością. Z przepisów UE można wnioskować, co może się stać, gdyby taki scenariusz miał się zrealizować.
To znaczy?
Polski Sąd Najwyższy wniósł do Trybunału pytania prejudycjalne (art. 267 TFUE), dotyczące m.in. wykładni unijnej dyrektywy antydyskryminacyjnej, stosowanej wobec sędziów SN, przenoszonych w stan spoczynku na mocy uchwalonej przez Prawo i Sprawiedliwość nowelizacji ustawy o SN.
Pytanie prejudycjalne umożliwia sądowi krajowemu, który ma wątpliwości co do ważności lub wykładni przepisu unijnego stosowanego w zawisłej przed nim sprawie, zwrócenie się do Trybunału o ich rozstrzygnięcie. Po wniesieniu takiego pytania prawnego, sąd krajowy czeka na odpowiedź Trybunału, a gdy zostaje ona wydana, wraca do sprawy i wydaje rozstrzygnięcie uwzględniające dostarczone wskazówki.
Załóżmy, że Trybunał udzieli wykładni, którą uwzględni Sąd Najwyższy w wyroku rozstrzygającym sprawę, lecz wykładni luksemburskiej nie będzie przestrzegał rząd. Wówczas możemy mieć do czynienia z sytuacją, w której Komisja, czyli strażnik przestrzegania unijnych traktatów (art. 17 TUE), będzie mogła postawić Polsce zarzut naruszenia prawa unijnego i wszcząć postępowanie o naruszenie prawa UE (art. 258 TFUE).
Taka sytuacja byłaby precedensem w historii UE?
Z taką sytuacją mamy do czynienia niezwykle rzadko. Nawet Viktor Orbán, gdy toczył podobne spory prawne z Brukselą, w analogicznej sytuacji, która również dotyczyła sędziów, zrobił krok w tył i uszanował wyrok Trybunału. Jeśli w naszym przypadku dojdzie do podobnej sytuacji, a my nie zastosujemy się do wyroku Trybunału, będziemy niechlubnym wyjątkiem, państwem uchylającym się od poszanowania orzecznictwa luksemburskiego.
Proszę mnie dobrze zrozumieć, przestrzeganie prawa i orzecznictwa TSUE to nie jest coś opcjonalnego, co możemy zrobić albo nie, w zależności od własnego widzimisię i treści wyroków. W Unii – jak każde państwo członkowskie – mamy swoje obowiązki i uprawnienia. Przestrzeganie i stosowanie powszechnie obowiązującego prawa UE jest naszym podstawowym obowiązkiem, fundamentem obecności Polski we UE, na który zgodziliśmy się 14 lat temu, przystępując do tej organizacji.
Jarosław Gowin Fot. Jakub Włodek, Agencja Wyborcza.pl
Co chwilę słyszymy o kolejnych bojach polskiego rządu z Komisją Europejską, Trybunałem czy europarlamentarzystami. Jak poważna jest obecna sytuacja?
Sytuacja jest bardzo poważna, bo nie zapominajmy, że wobec Polski toczy się również postępowanie z art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, dotyczące naruszenia praworządności. Komisja widzi podobieństwo problemów i można zakładać, że jest coraz bardziej poirytowana postawą Polski jako państwa członkowskiego, które ciągle kwestionuje konieczność wykonywania swoich obowiązków, wynikających z członkostwa w UE.
To sytuacja precedensowa, bo pamiętajmy, mówimy o słowach wicepremiera polskiego rządu. Mam nadzieję, że pan premier Morawiecki i pozostali członkowie jego gabinetu zdystansują się od tej wypowiedzi. Jestem też ciekawa, jak do tej sprawy odniesie się polskie MSZ, bo te słowa z pewnością nie przejdą niezauważone w Brukseli.
Załóżmy, że nakreślony przez wicepremiera Gowina scenariusz wchodzi w życie. Trybunał wydaje wyrok nie po myśli polskiego rządu, polski rząd go nie respektuje, wobec Polski zostaje wszczęte kolejne postępowanie przed Trybunałem, Polska je przegrywa i zostają na nią nałożone kary. Czy polski rząd może odmówić ich zapłaty?
Odpowiedź jest prosta: nie może. W przypadku, gdy ukarane państwo członkowskie odmawia zapłacenia nałożonych przez Trybunał kar finansowych, są one potrącane z puli środków, które takie państwo otrzymuje z Unii w ramach wspólnej polityki rolnej i polityki spójności.
Przecież polskie władze muszą o tym wiedzieć. Dlaczego zatem idą na otwartą wojnę z Brukselą?
Bo wspomniane kary nakładane przez Trybunał (art. 260 TFUE) nie są wcale najdotkliwszą z sankcji, które mogą spotkać Polskę. O wiele groźniejszy, z punktu widzenia niepokornego państwa członkowskiego, jest tzw. mechanizm warunkowości, nad którym w Unii trwają obecnie zaawansowane prace legislacyjne.
Dla Polski jest groźniejszy od sankcji finansowych nakładanych przez Trybunał, które Komisja Europejska może sobie w dodatku sama odbierać?
W mojej ocenie mechanizm ten może być znacznie dotkliwszy. Jest to nowy instrument prawny, zapewne tworzony na potrzebę takich państw członkowskich jak Polska. Umożliwia on Komisji Europejskiej wstrzymanie wypłaty środków z tytułu wspólnej polityki rolnej i polityki spójności, dopóki skonfliktowane z Brukselą państwo członkowskie nie rozwiąże u siebie problemów z praworządnością.
Nie chodzi w tym przypadku o kilkadziesiąt milionów euro kary, jak w przypadku kar nakładanych przez Trybunał, tylko całkowite zatrzymanie przepływu transferów finansowych z Brukseli. Nie muszę chyba mówić, co to może oznaczać dla tysięcy rolników czy realizacji inwestycji infrastrukturalnych, które są możliwe tylko dzięki dofinansowaniu z Unii.
Czyli wracamy do tematu powiązania funduszy unijnych z praworządnością, co wielokrotnie krytykowali przedstawiciele polskiego rządu. Jakie są szanse na wprowadzenie w życie tego mechanizmu?
Moim zdaniem bardzo duże. Powszechnie wiadomo, że procedura z art. 7. TUE, zwana w kręgach dyplomatycznych „opcją atomową”, jest uznawana za nieskuteczną, ponieważ wymaga jednomyślności. Wystarczy, że państwo członkowskie, przeciwko któremu toczy się postępowanie pozyska jednego sojusznika i cała procedura rozsypuje się jak domek z kart.
Wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej Frans Timmermans i premier Mateusz Morawiecki Fot. Sławomir Kamiński / Agencja Wyborcza.pl
Mechanizm warunkowości będzie bardziej efektywny?
Niewątpliwie, chociażby dlatego, że do przyjęcia rozporządzenia, które go ustanowi, potrzebna jest większość kwalifikowana w Radzie Unii Europejskiej, a nie trudna do osiągnięcia jednomyślność. W lipcu 2018 roku projekt rozporządzenia ustanawiający ten mechanizm został pozytywnie zaopiniowany przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. Sądzę, że mechanizm ten zostanie przyjęty.
Skąd to przekonanie? Nie tylko Polska przeciwko niemu protestowała.
Proszę na to spojrzeć z innej perspektywy. Komisja Europejska musi mieć narzędzia reakcji wobec państw członkowskich. Chodzi tu również o ochronę wiarygodności Komisji jako instytucji UE. Podobną optykę przyjmują państwa członkowskie, które wywiązują się ze swoich obowiązków traktatowych, obserwując państwa kwestionujące spoczywające na nich zobowiązania.
Jeśli scenariusz, o którym mówimy zmaterializuje się, jak mocno zmieni to sytuację prawną Polski w ramach Unii?
Zdziwię pana, gdyż z punktu widzenia prawa UE, wyjąwszy ewentualne ustanowienie mechanizmu warunkowości, niewiele się zmieni. Sprawy, o których teraz rozmawiamy, dzieją się w sferze pozaprawnej, politycznej. Nie zapominajmy jednak przy tym, że właśnie teraz toczą się negocjacje budżetowe, dotyczące perspektywy budżetowej 2021-2027.
Jeżeli faktycznie rząd zrobi to, co zapowiedział wicepremier Gowin i będzie ignorował dorobek prawny UE, to niewątpliwie może to wpłynąć na naszą pozycję negocjacyjną. A co się robi w negocjacjach z niepoważnym partnerem? Ignoruje, unika, a przede wszystkim nie słucha i nie uwzględnia jego interesów. Tak może wyglądać sytuacja, w której ktoś chce być członkiem klubu tylko dla płynących z niego korzyści, a gdy trzeba wypełniać zobowiązania – w najlepszym razie ociąga się.
Odkąd wypowiedź wicepremiera Gowina ujrzała światło dzienne, temat tzw. polexitu wrócił z siłą większą niż kiedykolwiek, bo wszystko układa się w logiczny ciąg przyczynowo-skutkowy.
Nie lekceważę zagrożenia polexitem, bo to bardzo poważny i niebezpieczny scenariusz, który właśnie zawisł nad nami. Tylko jestem niezmiernie ciekawa, co pomyślą i powiedzą Polacy, gdy okaże się, że mamy poważne i realne zagrożenie wyjściem z Unii Europejskiej. Nie jestem socjologiem, ale nie trzeba nim być, żeby stwierdzić, że nasi rodacy są zwolennikami członkostwa w Unii, bo na swoim własnym przykładzie i przykładzie swoich bliskich widzą realne i wynikające z tego korzyści. Wspomnijmy tylko swobody rynku wewnętrznego, dzięki którym możemy bez żadnych ograniczeń przemieszczać się po terenie wszystkich państw członkowskich, kupować zagraniczne towary, sprzedawać własne, przewozić je, podejmować prace, świadczyć usługi, korzystać z usług zagranicznych, uczyć się czy inwestować.
W ostatnich latach procent euroentuzjastów zaczął u nas powoli spadać.
Ma pan rację, ale proporcja wciąż jest na korzyść sympatyków Unii. Zresztą nie mówimy tu o euroentuzjazmie, ja też go nie wyznaję, tylko o rozsądnym podejściu do naszej przyszłości jako dobrze rozwijającego się państwa położonego w Europie Środkowej: czy chcemy być w klubie UE, czy też poza tym klubem. Nie bądźmy przy tym naiwni, że uda nam się w ramach tego klubu uzyskać specjalny status. A jeśli zdecydujemy, że chcemy być poza tym klubem unijnym, to co w zamian? Z kim i na jakich zasadach chcemy związać swoją przyszłość? Wokół jakich wartości? Za jaką cenę? Jak w tym układzie będzie wyglądała nasza gospodarka? Będziemy samotną wyspą czy stawiamy na współpracę regionalną? Łatwo się obrazić i niczym rozkapryszone dziecko zabrać wiaderko, łopatkę i zagrozić opuszczeniem piaskownicy. Pytanie tylko: co dalej? Ja obecnie odpowiedzi na to pytanie nie znam. Nie widzę też w kręgach rządowych pogłębionej refleksji na ten temat.
* dr hab. Justyna Łacny, prof. PW – profesor nadzwyczajny na Wydziale Administracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej; autorka publikacji z zakresu prawa instytucjonalnego i gospodarczego Unii Europejskiej
