GAZETA.PL, ŁUKASZ ROGOJSZ: Czego nauczyliśmy się po roku rewolucji na Białorusi?
TOMASZ WŁOSTOWSKI*: Lekcji na pewno jest wiele, ale w zakresie sankcji jest jedna podstawowa: nie osiągnęliśmy wiele, bo realnego wpływu na sytuację na Białorusi ani nie mamy, ani nie zwiększyliśmy, ani - sądząc po ograniczonych sankcjach - mieć nie chcieliśmy. Nic dziwnego, że białoruska opozycja wręcz prosiła Unię o ostrzejsze sankcje i intensywniejsze oddziaływanie na reżim Łukaszenki.
UE sankcje nałożyła. Nawet niejedną transzę.
Sankcje, która UE nałożyła na Białoruś są dość słabe w stosunku do tego, co można było osiągnąć. To był dobry pierwszy krok, ale nie wykonaliśmy kolejnych.
Zachód nie stanął na wysokości zadania?
Musielibyśmy zdefiniować, jakie było zadanie.
Realny wpływ na reżim Łukaszenki.
Tu należy postawić pytanie, czy każde państwo członkowskie UE chciało taki wpływ uzyskać i jaką cenę było gotowe za to zapłacić.
A nie chciało?
Proces nakładania sankcji przez UE jest skomplikowany, wielowątkowy i mamy w nim wielu aktorów - od Komisji Europejskiej, która sankcje proponuje, po państwa członkowskie, które muszą te sankcje jednomyślnie zatwierdzić.
Trudno o tę jednomyślność? Nawet w tak ewidentnej sprawie jak sytuacja na Białorusi?
Oczywiście. Każdy z aktorów ma swoje interesy i swoje cele. To, co na samym końcu zostaje przyjęte jako unijne sankcje, to najmniejszy wspólny mianownik dla wszystkich państw członkowskich, minimum tego, co można było osiągnąć.
Dlaczego państwom unijnym tak trudno dogadać się w sprawie sankcji?
Po pierwsze, dlatego, że każde z nich ma swoje interesy, również gospodarcze, i nie każdemu jest na rękę uderzanie w białoruską gospodarkę, bo łatwo można dostać rykoszetem. Po drugie, dlatego, że wiele państw - zwłaszcza na zachodzie Europy - nie rozumie specyfiki naszego regionu i funkcjonujących tutaj zależności. Wreszcie po trzecie, państwa starają się respektować swoje wzajemne interesy gospodarcze i jeśli jedno mówi, że jakiś aspekt zaproponowanych sankcji jest dla niego nie do przyjęcia, to inne starają się to zrozumieć. Do konfrontacji dochodzi bardzo rzadko. Tym sposobem lista tych sankcji błyskawicznie się skraca.
Po majowym uprowadzeniu samolotu pasażerskiego, na pokładzie którego znajdował się Roman Protasiewicz, UE zareagowała szybko. Sankcje nałożyła w ciągu 48 godzin.
To bardziej skomplikowane, bo w tamtej sytuacji było kilka wątków. Pierwsza transza sankcji była niekontrowersyjna, ponieważ dotyczyła tego, czy europejskie samoloty mogą przelatywać nad białoruską przestrzenią powietrzną. To częściowo miało charakter sankcyjny, ale częściowo chodziło o bezpieczeństwo lotów. Właściwe sankcje, czyli uderzenie ekonomiczne (m.in. zakaz importu białoruskich paliw mineralnych, soli potasowych i nawozów oraz zakaz finansowania białoruskich podmiotów państwowych), przyszło wiele tygodni po uprowadzeniu Romana Protasiewicza.
Był problem z uzyskaniem jednomyślności dla tych sankcji?
Naturalnie. Dlatego to tyle trwało i wymagało kompromisów. Za przykład może służyć sytuacja z solami potasowymi: chociaż sankcje nałożono, to, dotyczyły one wyłącznie dwóch z trzech kodów celnych. Niestety ten jeden kod, który sankcjami nie został objęty, odpowiada za prawie 80 proc. eksportu białoruskich soli potasowych do UE.
Czyli to była wyłącznie pokazówka dla opinii publicznej?
I tak, i nie. Nie chcę umniejszać znaczenia wprowadzonych sankcji: myślę, że Mińsk był nieprzyjemnie zaskoczony ich zakresem. Najważniejsze uderzenie w białoruską gospodarkę dotyczyło paliw mineralnych (prawie 300 mln euro) i nawozów (ponad 120 mln). To było solidne uderzenie. Z drugiej strony, pozostało wiele gałęzi gospodarki, które można było objąć sankcjami, ale tego nie zrobiono. Chodzi mi o produkty chemiczne, stal czy drewno.
Ktoś chciał objąć te gałęzie przemysłu sankcjami?
Proces sankcyjny toczy się za zamkniętymi drzwiami, więc tylko dyplomaci mają pełną wiedzę. Komisja Europejska raczej nie proponowała nałożenia na nie sankcji. Zaproponowała tylko to, co ostateczne trafiło pod dyskusję, a jedynym pytaniem było, jak mocno w roku negocjacji będzie trzeba ten pakiet okroić. To, co Komisja Europejska powinna była zrobić, a czego nie zrobiła, to zaproponować zamrożenie aktywów największych państwowych przedsiębiorstw białoruskich.
Apelowali o to m.in. białoruscy opozycjoniści.
Mają rację, bo to byłby najskuteczniejszy środek nacisku. UE nałożyła zakaz importu pewnych produktów, ale jednocześnie wyłączyła z zakazu dostawy wg wcześniej zawartych kontraktów, co oznacza, że import towarów nadal może się odbywać. Poza tym, zakaz importu można obejść. Zamrożenie aktywów jest o wiele szerszym środkiem. Do tego piekielnie skutecznym, bo niemal całkowicie wyklucza udział objętych sankcjami podmiotów w jakimkolwiek obrocie gospodarczym z UE. Takie sankcje obejmują nie tylko zakaz importu produktów przez unijne przedsiębiorstwa, ale zakazują im również finansowania, wymiany handlowej, dostarczania surowców czy świadczenia jakichkolwiek usług dla przedsiębiorstw objętych sankcjami.
UE może zamrozić aktywa przedsiębiorstw z kilku powodów. W przypadku Białorusi głównym jest zaangażowane w naruszanie praw człowieka, represjonowanie opozycjonistów oraz , co istotne dla omawianego tematu, korzystanie albo wspieranie materialne reżimu Łukaszenki. Wszystkie państwowe przedsiębiorstwa na Białorusi są własnością państwa, więc z definicji podpadają pod te kryteria. Te firmy korzystają z działalności reżimu i jednocześnie wspierają go, odprowadzając pieniądze do budżetu centralnego. Mówię o tym, bo to pokazuje, że podstawy prawne do skutecznego oddziaływania na reżimy już są i można je wykorzystać.
Brakuje woli politycznej?
Na to wygląda. Sankcje nałożone na Białoruś miały w dużej mierze charakter wizerunkowy, miały zapewnić spokój i pokazać, że coś zostało zrobione. W końcu tego ostro domagały się media i opinia publiczna.
Nikomu nie zależało na realnym działaniu?
Oczywiście, że zależało, ale nielicznym. W tym gronie była Polska, Litwa, kilka innych państw ościennych Białorusi. Natomiast nie było takiej woli w całej UE, a do przeforsowania sankcji konieczna jest jednomyślność. W UE było przekonanie, że coś musimy zrobić, bo inaczej nie wypada, ale - proszę wybaczyć dosadność - nie było chęci ostrego dołożenia Łukaszence. Druga sprawa dotyczy tego, o czym już wspomniałem - przy nakładaniu sankcji UE zawsze patrzy też na swoje interesy, a więc interesy konkretnych państw członkowskich. Z jednej strony, państwa członkowskie na płaszczyźnie deklaratywnej chciałyby dokręcić śrubę Łukaszence, ale z drugiej chciałyby to zrobić tak, żeby nic ich to nie kosztowało.
Zjeść ciastko i mieć ciastko.
Otóż to. W tej sytuacji, skoro zakazaliśmy importu np. paliw z Białorusi, to państwa unijne, które były ich odbiorcami muszą teraz znaleźć innych dostawców. To oznacza koszty i kłopoty. Państwa UE nie lubią kosztów i kłopotów. Poświęcenie i ofiary, jakie ponoszą białoruscy opozycjoniści, przegrały z niechęcią państw UE do sprawienia sobie problemu gospodarczego. Wiele państw UE myśli w ten sposób: chcielibyśmy pomóc, chcielibyśmy coś zrobić, ale żeby tylko w żaden sposób nas to nie zabolało.
Gospodarczy egoizm wygrał z europejską racją stanu.
Unijna realpolitik. Debata nad sankcjami na Białoruś uwidoczniła głębokie podziały w UE między państwami naszego regionu, które chciały ostrych działań, i zachodem Europy, który był bierny wobec białoruskiego problemu.
Dlaczego?
Mówiłem o problemie z jednomyślnością i o kwestiach gospodarczych, ale jest też strona stricte polityczna - świadomość, że za tą słabą, niedemokratyczną i łamiącą prawa człowieka Białorusią stoi wielka, gotowa do konfrontacji Rosja. To grało bardzo dużą rolę w tym, że UE chciała reżimowi Łukaszence pogrozić palcem i jak najszybciej umyć ręce od problemu. UE bała się sprowokować Rosję.
Radosław Sikorski w czerwcu, świeżo po uprowadzeniu samolotu z Romanem Protasiewiczem, odniósł się do tego w wywiadzie dla Gazeta.pl: "Niestety natura rzeczy jest taka, że Zachód - zamożny, rozleniwiony, pasywny - chce być tylko pozostawiony w spokoju. To inne mocarstwa - Rosja czy Chiny - mają ambicje, żeby w podziale prestiżu i władzy na świecie zepchnąć Zachód z cokołu".
Minister Sikorski ma rację. My w Polsce, ogólnie w tej części Europy, widzimy potrzebę przeciągnięcia Białorusi na jasną stronę mocy, na stronę Zachodu. Przez wiele lat na Białorusi nic się nie działo w tym sensie, że reżim Łukaszenki był niezagrożony. Rok temu nagle pojawiła się szansa na jego obalenie i zabezpieczenie, przynajmniej z polskiej perspektywy, wschodniej flanki przed Rosją. Podobnie myślą Litwini, którzy chcieliby bezpieczeństwa od południa.
Polska i inne państwa regionu mają chęć osłabić reżim Łukaszenki, a jeśli byłaby taka okazja, to nawet go obalić. Na Zachodzie tej chęci nie ma. No, chyba, że udałoby się to zrobić bezkosztowo. W krajach "starej Unii" przeważa obawa przed Rosją, niechęć do prowokowania Kremla. Unia boi się konsekwencji tego, czym mógłby się zakończyć upadek reżimu Łukaszenki.
My widzimy w Białorusi drugą Ukrainę. Szansę, żeby przeciągnąć na europejską stronę kolejny kraj byłego Bloku Wschodniego. Unia też widzi w Białorusi Ukrainę, ale od drugiej strony, czyli głównie konsekwencje w relacjach z Rosją, które zaangażowanie się w sprawę Białorusi by za sobą pociągnęło.
Zachód Europy zupełnie nie czuje subtelności relacji oraz kulturowych, politycznych czy historycznych uwarunkowań naszego regionu. Na przykładzie Ukrainy nauczył się natomiast, czym kończy się obalenie reżimu w naszym regionie. Dzisiaj już wiedzą, jak wiele - to celowa hiperbola - problemów wygenerowało dla Zachodu obalenie reżimu Janukowycza. Zachód chce być pozostawiony w spokoju i nie mieć żadnych problemów. A Ukraina skończyła się dla nich całą masą problemów, których mieć nie chcieli i w które zostali na siłę wciągnięci.
Znów wracamy do Rosji i jej planów wobec tej części Europy.
Tak, Zachód odrobił tę lekcję i dzisiaj o wiele ciężej będzie uzyskać wsparcie dla fundamentalnych zmian, tak jak w przypadku Ukrainy. W UE nie chcą, żeby po ewentualnym upadku reżimu Łukaszenki Rosja wjechała do Białorusi na czołgach, oderwała jakiś kawałek kraju albo siłowo wytyczyła korytarz do Kaliningradu. Zachód woli zostawić sprawę tak, jak jest. Tyle że tego nie da się tak zostawić. Wszyscy wiemy, co wydarzyło się przed paroma dniami w Kijowie, gdzie prawdopodobnie zamordowano szefa Domu Białoruskiego. Takich sytuacji nie da się zostawić, bo one będą ewoluować i eskalować, czy tego chcemy, czy nie. Zachód tego wciąż nie rozumie, zamiata problem pod dywan i odkłada wszystko na potem, kiedy już zobaczy, jak rozwinie się sytuacja.
Jak argumentują to w Brukseli?
Brak ostrzejszych sankcji podpierają ładnym i szczytnym hasłem, że nie chcą szkodzić społeczeństwu białoruskiemu. Unia mówi, że chce znaleźć konkretne sankcje, które spacyfikują reżim Łukaszenki, ale nie zaszkodzą zwykłym Białorusinom. Tyle że to argument-wytrych.
Wspomniany już Radosław Sikorski mówił o sankcjach Magnitskiego - celowanych i dotykających konkretnych decydentów. To, jego zdaniem, najskuteczniejsze narzędzie w rękach Brukseli do wywarcia presji na Mińsk.
Unia ma różne programy sankcyjne, pozwalające na zdecydowane działania wobec konkretnych podmiotów i osób. Do tej pory, kiedy UE nakładała sankcje, to konkretnie na dane państwo i na konkretnych ludzi z tego państwa. Przykładowo: coś dzieje się w Sudanie czy Mali, to mamy sankcje na Sudan czy Mali i na określoną listę osób tamtejszego reżimu. To samo mamy z Białorusią.
Natomiast główną cechą sankcji Magnitskiego jest to, że nie dotyczą żadnego konkretnego kraju, ale stwarzają podstawę do zamrażania aktywów, zakazu transakcji i zakazu wjazdu do UE osobom, które na podstawie tych sankcji zostają uznane winnymi konkretnych przewinień o charakterze masowym i systemowym. Te przewinienia wiążą się z systematycznym łamaniem praw człowieka, likwidacją przeciwników politycznych, represjonowaniem ludzi ze względu na poglądy polityczne. Lista jest długa.
Niemniej, w przypadku Białorusi sankcje Magnitskiego pozwalają na to, co UE i tak już zrobiła, tzn. zamrożenie aktywów i zakaz wjazdu na teren UE dla całej wierchuszki reżimu Łukaszenki. Ta lista liczy około 100 osób. Nie zostało to zrealizowane jako sankcje Magnitskiego, ale efekt jest ten sam.
Wcześniej powiedział pan, że sankcje nałożone przez UE na Białoruś są słabe. Teraz mówi pan, że to de facto sankcje Magnitskiego, które są uznawane za najdotkliwszy i najskuteczniejszy mechanizm sankcyjny. Co w takim razie UE może jeszcze zrobić?
Powiedziałem, że sankcje, które moglibyśmy nałożyć jako sankcje Magnitskiego - zamrożenie aktywów i zakaz wjazdu do UE przedstawicielom białoruskiego aparatu represji - już zostały nałożone. Natomiast możemy iść dalej. Główny element, który nam został, to wytoczenie najcięższych dział przeciwko kluczowym białoruskim firmom państwowym i rozszerzenie zakazu importu głównych białoruskich produktów.
To właśnie planuje zrobić UE? Czy znów górę wezmą partykularne interesy państw członkowskich?
Unia sama z siebie nic nie zrobi, jeśli nie zostanie do tego zmuszona. Myślę, że będzie dokładnie tak jak w przypadku wcześniejszych sankcji. Jeżeli Łukaszenka nie zrobi niczego szczególnie prowokacyjnego wobec Unii, to ciężko będzie nałożyć na Białoruś dalej idące sankcje gospodarcze. Nie będzie tak, że za pół roku Unia spojrzy i powie: nałożyliśmy sankcje, ale one nic nie zmieniły, Łukaszenka nadal jest przy władzy, nadal represjonuje opozycję, więc przykręćmy śrubę i nałóżmy mocniejsze sankcje. To się raczej nie zdarzy. Żeby nałożyć ostrzejsze sankcje na Białoruś, Łukaszenka musiałby zrobić coś niezwykle rażącego i prowokującego.
Jak zabójstwo szefa Domu Białoruskiego w Kijowie?
To teoretycznie mogłoby wystarczyć, ale przeciwnicy ostrzejszych sankcji będą rozwadniać temat, mnożyć pytania o to, czy mamy pewność, kto i dlaczego dokonał tego zabójstwa. Nie sądzę, żeby w najbliższym czasie ta zbrodnia wywołała znaczącą eskalację sankcji po stronie UE.
Jakiej skali musi być to prowokacyjne działanie reżimu Łukaszenki, żeby UE zadziałała?
Unia do silnych sankcji zostaje zawsze zmuszona przez wydarzenia poza jej kontrolą. W przypadku Ukrainy główne sankcje na Rosję nie zostały wcale nałożone za aneksję Krymu czy wojnę w Donbasie, ale wtedy, kiedy zestrzelono samolot MH17 malezyjskich linii lotniczych. Dopiero wtedy w Brukseli wszystkim opadły ręce, emocje wzięły górę, a nawet najwięksi przeciwnicy sankcji i prowokowania Kremla zgodzili się na nałożenie sankcji na Rosję. Ale umówmy się, one też nie były wcale tak daleko idące. Jednak to był przełom mentalny. UE po raz pierwszy nałożyła na Rosję i wysoko postawionych urzędników państwowych tego rodzaju sankcje.
UE byłaby bardziej konkretna w sprawie sankcji na reżim Łukaszenkę, gdyby poczuła presję ze strony Stanów Zjednoczonych? Waszyngton długo zwlekał, ale 9 sierpnia ma ogłosić nowy pakiet sankcji wobec Białorusi.
Z pewnością większa aktywności Stanów Zjednoczonych w temacie Białorusi pomogłaby przełamać opór dla większych sankcji w UE. Przypominam, że dla największych zachodnioeuropejskich sceptyków sankcji na Białoruś temat ten jest równoważny eskalacji konfrontacji z Kremlem. Unia sama w ten bój raczej nie pójdzie . Ze wsparciem Amerykanów będzie łatwiej. 9 sierpnia zobaczymy, czy spełnią się pogłoski o eskalacji sankcji amerykańskich na Białoruś w rocznicę sfałszowanych wyborów prezydenckich i jak daleko idące będą to sankcje. Przypominam, że skala rażenia sankcji finansowych Stanów Zjednoczonych jest ogromna. Objęte nimi firmy wypadają z rynków świata zachodniego od razu.
Zastanawia mnie jeszcze jedna rzecz. Jaki sens nakładania sankcji na Białoruś widzi UE w sytuacji, gdy Rosja zawsze zapewni Łukaszence miękkie lądowanie (choć ceną tego zabezpieczenia będzie coraz większa zależność Mińska od Kremla)?
To jest temat, który również pojawiał się w unijnych dyskusjach o sankcjach wobec reżimu Łukaszenki. Przeciwnicy sankcji podnosili dwa główne argumenty. Pierwszy dotyczył tego, żeby nie zrobić krzywdy społeczeństwu białoruskiemu, nie pogorszyć jego sytuacji. Drugi był taki, żeby jeszcze mocniej nie wpychać Białorusi w ramiona Rosji. Założenie było takie, że Kreml wynagrodzi Mińskowi wszystkie straty poniesione przez sankcje UE i wykorzysta to do jeszcze głębszej integracji gospodarczej z Białorusią.
Nie ma w tym racji?
Do pewnego stopnia tak, ale nie na tyle, by racjonalizować w ten sposób unikanie konfrontacji z reżimem Łukaszenki i pośrednio również z Kremlem. Co do pana wcześniejszego pytania, to Rosja zawsze będzie mówiła o pomaganiu Białorusi, ale, po pierwsze, ma to również swój limit finansowy, a po drugie, najchętniej robiłaby to w sektorach gospodarki, w których jest z Białorusią komplementarna. Im ostrzejsze i dotkliwsze sankcje UE na Białoruś, tym więc będzie Rosję kosztować ich niwelowanie. Co do drugiej kwestii, to są sektory, w których Rosja i Białoruś ze sobą konkurują. Paliwa, sole potasowe i nawozy to jeden z nich. W takich sytuacjach Kreml albo nie będzie pomagał Łukaszence w ogóle, albo zrobi to w bardzo ograniczonym zakresie, żeby przede wszystkim chronić interesy swoje i swoich firm.
Dlatego w przypadku Białorusi należy nakładać sankcje przede wszystkim w tych obszarach, w których Białoruś i Rosja konkurują ze sobą gospodarczo. To będzie skutkować realnymi konsekwencjami dla białoruskiej gospodarki, a co za tym idzie również dla reżimu Łukaszenki. Jednak w pewnym momencie pojawi się pytanie, czy chcemy całkowicie zdestabilizować ten reżim, bo wróci kwestia tego, co zrobi Rosja i czy nie skończy się tym, że po prostu tam wejdzie i zacznie walczyć o swoje interesy siłą.
Decydenci w UE są świadomi tych wszystkich zależności?
To zależy, z kim pan porozmawia. Są i ci, którzy głębiej to rozumieją, i ci, którzy nie do końca zdają sobie z tego sprawę. Proces sankcyjny toczy się bardziej w światku dyplomatycznym niż gospodarczym, więc tego typu dywagacje, które właśnie prowadzimy, nie są dominującym nurtem w dyskusjach sankcyjnych. Któryś z przeciwników sankcji rzuci, że nie wolno wpychać Białorusi w ręce Rosjan, a inni przeciwnicy sankcji pokiwają głowami na znak aprobaty. Nikt nie będzie tego jednak rozkładać na czynniki pierwsze. Dlatego sytuacja wygląda dzisiaj tak, jak wyglada. Niezadowalająco.
* Tomasz Włostowski - prawnik; partner zarządzający kancelarii EU SANCTIONS w Brukseli, specjalizującej się w prawie sankcji i kontroli eksportu; od 2008 roku reprezentuje w Brukseli firmy w zakresie prawa sankcji UE oraz prawa handlu międzynarodowego, a także regulacji europejskich i klimatu; absolwent Uniwersytetu Warszawskiego oraz University of Florida
Przeczytaj także:
- "Tęsknię za tyloma rzeczami, do których nie mogę wrócić". Mieli nadzieję, zostali z tęsknotą i bólem
- Oficjalnie dla Białorusi Polska jest jak Blofeld dla Bonda. Czy dało się przegrać mniej?
- Pałki łukaszenkowskich zbirów obiły mózg Białorusi. Polska korzysta i drenuje tysiącami
***
W rocznicę pamiętnych wyborów prezydenckich 2020 na Białorusi, które zapoczątkowały gwałtowne społeczne protesty, wspomagamy działalność Domu Białoruskiego w Warszawie. Dom Białoruski od 2011 roku pomógł ponad tysiącowi Białorusinów uciekających ze swojego kraju przed prześladowaniami ze strony reżimu Łukaszenki. Wspiera ich w odnalezieniu się w Polsce, załatwieniu formalności czy uzyskaniu pomocy medycznej. Organizacja nie ogranicza się tylko do tego. Jest też zaangażowana we wspieranie białoruskiej opozycji demokratycznej i społeczeństwa obywatelskiego. Działa nie tylko w Polsce, ale też choćby na Litwie i Ukrainie. Nie jest to całkiem bezpieczne zajęcie. Na początku sierpnia szef oddziału Białoruskiego Domu w Kijowie został odkryty powieszony w parku.
Organizacja finansuje swoją działalność z grantów i datków. Każdy, kto by chciał wesprzeć Białoruski Dom, może to zrobić bezpośrednim przelewem (w linku są dane) albo poprzez platformę zrzutka.pl.
