Weto Polski i Węgier do budżetu UE to gra w rosyjską ruletkę. "Zostaniemy w tym pokoju sami. Bez pieniędzy i chyba też bez pomysłu co dalej"

Polska i Węgry są przekonane, że grożąc wetem do budżetu UE na lata 2021-27 i tzw. funduszu odbudowy, zmuszą Brukselę do rezygnacji z powiązania unijnych pieniędzy z praworządnością. Unijna praktyka pokazuje jednak, że mogą się bardzo mylić i ostatecznie zostać "na lodzie". - Bez pieniędzy i chyba też bez pomysłu co dalej - ocenia w rozmowie z Gazeta.pl prof. Justyna Łacny, ekspertka od prawa unijnego z Politechniki Warszawskiej.

GAZETA.PL, ŁUKASZ ROGOJSZ: Węgry zdecydowały się na weto do unijnego budżetu. Polska pójdzie tą samą drogą, a może straszenie wetem to tylko typowa, mocna zagrywka negocjacyjna?

DR HAB. JUSTYNA ŁACNY, PROF. PW*: Zanim porozmawiamy na temat, czy będzie weto, czy jednak nie, ustalmy, czego to weto miałoby dotyczyć. W naszej debacie publicznej jest w tym zakresie mnóstwo nieporozumień.

Dlaczego?

Bo mamy na stole kilka aktów prawnych, które są jednocześnie negocjowane, przy czym choć te akty prawne są funkcjonalnie ze sobą związane, to każdy z nich dotyczy czego innego i podlega innej procedurze.

Na stole mamy trzy dokumenty.

Zgadza się. Jednym z nich jest projekt rozporządzenia ustalający Wieloletnie Ramy Finansowe Unii Europejskiej na lata 2021-27. Jest on ściśle związany z budżetami UE, które będą przyjmowane w tych latach. Projekt ten określa m.in., jakie będą pułapy nieprzekraczalnych wydatków na konkretne polityki unijne - np. unijną politykę spójności czy Wspólną Politykę Rolną. Ten projekt musi zostać przyjęty jednomyślnie przez Radę Unii Europejskiej, czyli ministrów państw członkowskich (najczęściej są to ministrowie finansów) i uzyskać zgodę Parlamentu Europejskiego.

Na tym samym stole leży też drugi dokument, kluczowy z punktu widzenia przeciwdziałania epidemii koronawirusa i jej finansowym skutkom. Jego przyjęcie ustanowi Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Next Generation EU), będące nowym narzędziem, zapewniającym państwom członkowskim wsparcie finansowe, które umożliwi przyspieszenie inwestycji i reform publicznych po kryzysie wywołanym COVID-19. Unia w dobie kryzysu, aby mu skutecznie przeciwdziałać, musi wesprzeć swoją gospodarkę, czyli gospodarki państw członkowskich, dlatego zdecydowała się zwiększyć swój budżet poprzez zaciągnięcie kredytu na rynkach światowych. To sytuacja bez precedensu w historii UE. Tym razem Bruksela nie sięga do kieszeni państw członkowskich, tylko korzysta z tego, że jako organizacja międzynarodowa ma bardzo wysoki rating i bez kłopotu może pozyskać z rynków finansowych pieniądze, których potrzebuje. Wartość Instrumentu na rzecz Odbudowy to 672,5 mld euro. Środki te w formie pożyczek (360 mld euro) i bezzwrotnego wsparcia finansowego (312,5 mld euro dotacji) mają pomóc państwom UE w przezwyciężeniu kryzysu. Instrument ma działać 4 lata - od 1 stycznia 2021 do 31 grudnia 2024 roku. Kredyt zaciągnięty przez UE mają spłacać państwa członkowskie, ale dopiero od 2035 roku. Instrument Odbudowy również musi zostać przyjęty jednomyślnie przez Radę UE. I jego zawetowaniem grozi rząd Polski.

Obok tych dwóch dokumentów jest też trzeci i to o niego toczy się polityczny spór, który obserwujemy od kilku dni. To projekt rozporządzenia ustanawiający ogólny system warunkowości mający chronić fundusze UE. W debacie publicznej często jest zwany "mechanizmem warunkowości". Jako jedyny z tych trzech dokumentów nie musi być przyjęty przez Radę UE jednomyślnie, lecz kwalifikowaną większością głosów.

Większość kwalifikowana jest osiągnięta, jeżeli za przyjęciem aktu prawnego głosuje 55 proc. państw członkowskich (15 z 27), a wniosek popierają państwa członkowskie reprezentujące co najmniej 65 proc. ogółu ludności UE.

Na czym konkretnie polega "mechanizm warunkowości"?

W dużym uproszczeniu polega on na tym, że UE uzależnia przekazywanie państwom członkowskim pieniędzy z budżetu UE i Instrumentu Odbudowy pod warunkiem (stąd owa warunkowość), że będą one przestrzegać wartości z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wśród których znajduje się praworządność. Praworządność, jak definiuje projekt rozporządzenia, bazując na ugruntowanym orzecznictwie sądowym, obejmuje m.in. zasady legalności, demokratyczny i pluralistyczny proces uchwalania prawa, pewność prawa, zakaz arbitralności w działaniu władzy wykonawczej, skuteczną ochronę sądową (w tym dostęp do wymiaru sprawiedliwości), niezależne i bezstronne sądy, niedyskryminację i równość wobec prawa. Należy przy tym przypomnieć, że do przestrzegania tych zasad są zobowiązane wszystkie państwa członkowskie przystępujące do UE, jak i jej państwa członkowskie. W latach przedakcesyjnych Polska musiała wykonać spory wysiłek, aby przekonać instytucje UE, że przestrzega zasady praworządności. 

Zmieniły się czasy, polityka i sama Unia.

W rezultacie dzisiaj mamy sytuację, w której część rządów państw członkowskich, nie zważając na to, do czego samodzielnie zobowiązała się podpisując traktaty akcesyjne, kwestionuje wymóg przestrzegania zasady praworządności, traktując ją jako wartość zewnętrzną, poniekąd narzucaną.

Zobacz wideo Konsekwencje weta do unijnego budżetu boleśnie dotkną ponad 400 mln obywateli Europy

Dlatego nasi rządzący mówią o "tak zwanej praworządności".

Tak, to sformułowanie robi się, niestety, popularne. Jako prawnik nie mogę zgodzić się z tego rodzaju narracją relatywizującą fundamentalne wartości i zasady prawne. Jeżeli się na to zgodzimy, to zaraz będzie mowa o tzw. wolności, tzw. prawach człowieka, tzw. równości. Daleko tą drogą nie zajdziemy. Wręcz nigdzie.

Tyle że kiedy pojawiał się problem z poszanowaniem przepisów traktatowych, Unia momentami staje się bezbronna wobec własnych członków, a prawo UE trudne do wyegzekwowania.

Niestety. Przy lekceważącym traktowaniu ze strony rządów państw członkowskich, Komisja Europejska czasami ma poważne problemy z podjęciem efektywnych działań. Stąd też pomysł, zainspirowany nomen omen przez rządy części państw członkowskich, aby przyjąć mechanizm warunkowości i powiązać przekazywanie państwom członkowskim funduszy UE z przestrzeganiem przez nie zasady praworządności. W instytucjonalnym porządku UE Komisja pełni rolę "strażniczki traktatów" odpowiedzialnej za przestrzeganie prawa UE. Taką rolę powierzyły jej państwa członkowskie. A strażnik, żeby tę funkcję pełnić, musi mieć jakieś, najlepiej właściwe, instrumenty. Jednym z nich była procedura z art. 7. Traktatu o Unii Europejskiej, zwana "opcją atomową". Atomową ta procedura okazała się być tylko z nazwy, bo jak pokazuje przypadek Polski i Węgier, ze względu na brak politycznej woli państw członkowskich, czyli Rady UE, która podejmuje w jej ramach kluczowe decyzje, toczy się ona w ślimaczym tempie. Drugim narzędziem jest skarga Komisji do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) o naruszenie zobowiązań traktatowych. Narzędzie to okazało się być bardziej skuteczne, gdyż w kilku sprawach Trybunał dostrzegł trudności Polski z przestrzeganiem praworządności. Tłem tych spraw było funkcjonowanie polskiego wymiaru sprawiedliwości.

Na tej kanwie w debacie unijnej uznano, że skoro czasy i postawy niektórych państw członkowskich zmieniły się tak bardzo, to czas pomyśleć nad wzmocnieniem mechanizmów przestrzegania prawa UE. Tak narodził się pomysł powiązania przekazywania państwom członkowskim funduszy unijnych z przestrzeganiem przez nie praworządności. Prasa zagraniczna nazywa "mechanizm warunkowości" mechanizmem dwupalnikowym, bo żeby doszło do jego użycia, czyli wstrzymania wypłat, państwo członkowskie musi nie tylko naruszyć praworządność, ale to naruszenie musi prowadzić do wyrządzenia szkody w funduszach UE lub groźby jej wystąpienia. Dlatego nie chodzi tu o jakiekolwiek naruszanie zasady praworządności, ale tylko takie, które ma wymiar finansowy i narusza unijne fundusze. W polskiej debacie publicznej o tym drugim elemencie często się zapomina.

Jakie jest umocowanie prawne "mechanizmu warunkowości"? Unijne prawo pozwala na powiązanie praworządności z transferem środków unijnych? Zdaniem naszych rządzących Unia sama łamie własne prawo.

Zacznijmy od rysu historycznego. Projekt rozporządzenia nie jest żadną nowością. Debata nad nim trwa już dwa lata - od 2018 roku, kiedy to Komisja Europejska przedstawiła jego pierwszy projekt. Prace nad nim toczyły się wolno. W 2019 roku trafił do Parlamentu Europejskiego, a jego ostateczny kształt Rada UE i Parlament Europejski wynegocjowały dopiero 6 listopada 2020 roku.

W jednej z pierwszych wersji rozporządzenia Komisja Europejska, jako strażniczka traktatów i instytucja UE odpowiedzialna za wykonywanie budżetu UE, miała stosować mechanizm warunkowości. W obecnej wersji projektu mamy zasadniczą zmianę - decyzję o jego wdrożeniu ma stosować Rada UE kwalifikowaną większością głosów. A zatem, żeby wstrzymać fundusze UE, wniosek Komisji musi zostać przyjęty przez co najmniej 15 z 27 ministrów z państw członkowskich wchodzących w skład Rady, pochodzących z państw zamieszkiwanych przez co 65 proc. ludności UE. Widzimy zatem, że chociaż to Komisja wszczyna procedurę, nie ona podejmuje ostateczną decyzję. Podejmują ją ministrowie państw członkowskich.

Druga istotna zmiana dotyczy wzmocnienia ochrony beneficjentów funduszy UE, np. samorządów, uczelni czy rolników. Wzmocnienie to nie jest idealne, ale wyraźne w porównaniu do wcześniejszej wersji przepisów. Mechanizm warunkowości, w założeniu, został pomyślany tak, żeby końcowi beneficjenci funduszy UE nie ponosili skutków naruszenia zasady praworządności przez rządy centralne swoich państw. W praktyce ma to wyglądać tak, że nawet jeśli transfer funduszy unijnych do danego państwa zostanie wstrzymany na mocy mechanizmu warunkowości, państwo członkowskie będzie miało obowiązek nadal wypłacać fundusze unijne ich beneficjentom. Na tym właśnie polega aspekt sankcyjny tego mechanizmu.

A co, jeśli państwo członkowskie odmówi wypłacania funduszy?

Wówczas naruszy obowiązek prawny ustanowiony w rozporządzeniu ustanawiającym mechanizm warunkowości i Komisja Europejska będzie miała podstawę prawną, aby wnieść na takie państwo skargę do TSUE.

Mówi pani o ograniczeniu roli Komisji Europejskiej w ramach "mechanizmu warunkowości", tymczasem KE może podjąć działania nawet wtedy, gdy wystąpiło jedynie ryzyko naruszenia interesów finansowych UE wskutek uchybienia zasadzie praworządności przez państwo członkowskie, a nie kiedy uszczerbek w funduszach UE został bezspornie dowiedziony.

To prawda, ale powtarzam: to nie do Komisji, tylko do Rady UE ma należeć ostateczna decyzja o zastosowaniu "mechanizmu warunkowości". Komisja jest jedynie wnioskodawcą w tej procedurze. Wniosek może zostać złożony, gdy będzie istniało poważne podejrzenie nieprawidłowości i uszczerbku w funduszach UE, ale brak będzie niezbitych dowodów, że do realnej szkody doszło. W życiu codziennym również ubezpieczamy się od ryzyka wystąpienia szkody - np. wykupując polisy ubezpieczamy się od ryzyka wystąpienia jakiegoś zdarzenia (np. kradzieży czy powodzi). Nie kupujemy polisy, gdy zdarzenie już nastąpiło. UE też chce zabezpieczyć swoje fundusze przed szkodą finansową wywołaną naruszeniem praworządności.

Wyobraźmy sobie, że np. państwo członkowskie nie wdraża unijnej dyrektywy o zamówieniach publicznych, co skutkuje tym, że prawo o wyłanianiu wykonawców publicznych jest niedostosowane do standardów prawnych Unii i projekty unijne wdrażają wykonawcy nierzetelni, nieposiadający doświadczenia czy też dopuszczający się nadużyć finansowych. Do tego prokuratura nie działa sprawnie, a sądy rozstrzygające spory nie są niezawisłe. Wówczas zachodzi bardzo poważne ryzyko, że środki unijne będą wydatkowane w sposób niezgodny z przeznaczeniem, czemu ma zapobiec "mechanizm warunkowości".

Załóżmy, że polski rząd sięga po weto. Czego miałoby ono dotyczyć: budżetu na lata 2021-27 czy Instrumentu Odbudowy?

Z doniesień medialnych wynika, że rząd chce zablokować "mechanizm warunkowości", ale narzędziem do osiągnięcia tego celu jest blokada WRF, w tym Instrumentu Odbudowy. Strategia negocjacyjna może wyglądać tak, że rząd przekonuje inne państwa członkowskie, że jeżeli one zgodzą się na nieprzyjęcie "mechanizmu warunkowości", rząd poprze WRF i Instrument Odbudowy.

Nasze weto byłoby ostateczne i w przypadku WRF, i Instrumentu Odbudowy, czy można byłoby je jakoś obejść?

Nie jest tajemnicą, że jeżeli polski rząd nie będzie chciał poprzeć Instrumentu Odbudowy, który jest wielu gospodarkom krajowym bardzo potrzebny, państwa członkowskie będą mogły ustanowić taką możliwość w formie umowy międzynarodowej zawartej bez udziału Polski.

W sprawie Instrumentu Odbudowy takie obejście ewentualnego polskiego weta postulowała Holandia.

Holandia postulowała to głośno, ale jest to stanowisko wielu tzw. płatników netto. Państwa, które tak jak Holandia, więcej do unijnej kasy wpłacają, niż z niej dostają uważają, że państwa członkowskie bojkotujące "mechanizm warunkowości" roszczą sobie pretensje do środków unijnych, ale nie chcą zagwarantować przestrzegania wartości, na których oparta jest UE, w tym przede wszystkim praworządności.

Umowa na szczeblu międzyrządowym to realny scenariusz? Jak groźny byłby dla państw członkowskich, które chcą zawetować WRF i Instrument Odbudowy?

Gdyby doszło do zawarcia takiej umowy, nie byłby to pierwszy raz w historii Unii. O tym, jakie może mieć to konsekwencje dla Polski odpowiem pewnym porównaniem. Załóżmy, że siedzimy w pokoju zwanym Unią Europejską i negocjujemy poparcie dla WRF i Instrumentu Odbudowy. Pieniędzy tych potrzebujemy wszyscy i to szybko. Negocjacje idą trudno, w końcu jakieś państwo albo państwa grożą wetem. W tym momencie inne państwa wstają i wobec impasu negocjacyjnego z pokoju przechodzą do przedpokoju, gdzie zawierają umowę międzynarodową. Poza rygorem prawa UE. W pokoju zostają tylko państwa wetujące. Bez pieniędzy i chyba też bez pomysłu co dalej. 

Może być tak, że Polska i/lub Węgry zawetują WRF, a poprą Instrument Odbudowy? Czy Instrument może wejść w życie niezależnie od WRF?

Choć są to dwa niezależne akty prawne, są ze sobą funkcjonalnie związane, gdyż Instrument Odbudowy jest immanentną częścią WRF. Gospodarkom państw unijnych bez "funduszy covidowych" będzie bardzo trudno się podnieść. Siła Unii w tej sytuacji tkwi w jedności i wiarygodności gospodarczej dla reszty świata. To temu Unia zawdzięcza swój wysoki rating. Dlatego zanim sięgnie się po weto, warto zadać sobie pytanie o konsekwencje. A są one takie, że państwo, którego nie stać na zaciągnięcie kredytu w pojedynkę lub uzyskania go na korzystnych warunkach, może go zaciągnąć wraz z grupą zamożniejszych państw. Natomiast oczywiście robić tego nie musi.

Jeśli nie będzie zgody na unijny budżet do końca tego roku, czeka nas prowizorium budżetowe na 2021 rok. Jak długo Unia może funkcjonować w oparciu o prowizorium, zakładając, że żadna ze stron nie będzie chciała ustąpić?

Prowizorium budżetowe będzie trwać aż do momentu, kiedy strony nie osiągną porozumienia co do WRF, a w konsekwencji budżetu rocznego na 2021 rok. To jest swoisty wentyl bezpieczeństwa pomyślany na wypadek sytuacji kryzysowej.

Efekty uboczne?

W ramach prowizorium budżetowego nie mogą być zaciągane żadne dodatkowe zobowiązania ponad te, które były już zaciągnięte w momencie wejścia prowizorium w życie. Unia jest w ostatnim roku obowiązywania perspektywy budżetowej z lat 2014-20, więc 1 stycznia 2021 roku rozpoczyna się nowa "siedmiolatka", czyli WRF obejmujące lata 2021-2027. Jednak po wprowadzeniu prowizorium, od 1 stycznia 2021 roku, będzie można jedynie dokończyć realizację działań finansowych w ramach WRF 2014-20. 

W brukselskich kuluarach mówi się, że w wyjściu z tej sytuacji z twarzą Polsce i Węgrom miałoby pomóc doprecyzowanie "mechanizmu warunkowości" tak, żeby nie był on uznaniowy.

Margines do interpretowania prawa jest zawsze, bo taka jest immanentna cecha przepisów prawa. Boimy się arbitralności unijnej władzy, tyle że to nie jest tak, że zapada decyzja i państwo członkowskie zostaje postawione przed faktem dokonanym. Każde państwo członkowskie, także w ramach "mechanizmu warunkowości", ma prawo do obrony i do rozstrzygnięcia sprawy przed niezawisłym sądem.

Jak miałoby to wyglądać?

Projekt rozporządzenia zakłada, że jeśli państwo członkowskie uzna, że zostało pokrzywdzone, Komisja Europejska działała arbitralnie albo Rada UE przekroczyła swoje uprawnienia, to ma możliwość odwołania się do Rady Europejskiej, a więc najważniejszej politycznej instytucji UE - szefów państw i rządów - która przeanalizuje, czy zarzuty państwa członkowskiego są uzasadnione.

Jeśli Rada Europejska uzna, że do nich doszło, procedura zostaje wstrzymana?

Przepisy tego jasno nie przesądzają, ale można zakładać, że tak. Jeżeli jednak Rada Europejska nie podzieli stanowiska państwa członkowskiego i procedura będzie kontynuowana, a w jej wyniku Rada UE wstrzyma fundusze UE, państwo członkowskie, które będzie kwestionować tę decyzję, zawsze będzie mogło zaskarżyć decyzję do TSUE. Wówczas TSUE oceni legalność decyzji Rady UE i zastosowanych środków. Słowem: stwierdzi, czy decyzja Rady UE została wydana w zgodzie z obowiązującymi w Unii przepisami prawa.

Nie uważa pani, że mimo wszystko powiązanie praworządności z funduszami unijnymi to mocno ryzykowny precedens, polegający na odbieraniu krok po kroku państwom członkowskim kompetencji w zakresie ich ustawodawstwa? Dzisiaj to praworządność, jutro może to być cokolwiek innego.

Odpowiem, odwołując się do przepisów traktatu. Jeżeli rozporządzenie zostanie przyjęte, to każde państwo członkowskie, które kwestionuje jego legalność, a taką narrację czasem słychać w polskich mediach, może wnieść na nie skargę do TSUE, kwestionując np. przekroczenie przez UE kompetencji przydzielonych jej przez państwa członkowskie. Do niezależnego organu sądowego należy wówczas ostateczna ocena prawna. Tak, jak w każdym sporze prawnym w Unii, rozstrzyganym zgodnie z zasadą praworządności.

* dr hab. Justyna Łacny - profesor Politechniki Warszawskiej; wykłada na Wydziale Administracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej; autorka publikacji z zakresu prawa instytucjonalnego i gospodarczego Unii Europejskiej